最高人民檢察院案管辦主任
董桂文
今年初，最高人民檢察院印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》，初步建立檢察機(jī)關(guān)以“案-件比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系�！鞍�-件比”這一嶄新的司法評(píng)價(jià)概念也被各界形象地比喻為“司法辦案質(zhì)效的GDP”，成為衡量檢察機(jī)關(guān)司法辦案質(zhì)效的重要指標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)為什么提出“案-件比”？“案-件比”是什么？能夠發(fā)揮什么樣的作用？實(shí)踐中對(duì)司法辦案活動(dòng)帶來什么樣的效果？本文擬以刑事檢察為例，從以下幾個(gè)方面作一介紹。
一、為什么提出“案-件比”
根據(jù)我國(guó)法律有關(guān)規(guī)定，司法機(jī)關(guān)辦理一起犯罪，一般會(huì)經(jīng)歷刑事偵查（含審查逮捕活動(dòng)）、起訴、審判三個(gè)大的環(huán)節(jié)，就檢察機(jī)關(guān)的辦理環(huán)節(jié)來說，在各界比較熟悉的審查逮捕、審查起訴活動(dòng)之外，還可能會(huì)經(jīng)歷諸如對(duì)不批捕案件或者不起訴案件的復(fù)議復(fù)核、對(duì)逮捕、起訴案件的申訴和審查起訴階段的退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限以及起訴后的撤回起訴等20多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，而每一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，都有相應(yīng)的辦案期限。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，如果一起案件將上述這些業(yè)務(wù)活動(dòng)都經(jīng)歷一遍，即使各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)之間能夠?qū)崿F(xiàn)“無縫銜接”，中間沒有間隔時(shí)間，總體訴訟時(shí)限也可長(zhǎng)達(dá)5年以上，這樣的時(shí)間跨度無論是對(duì)當(dāng)事人還是辦案機(jī)關(guān)，都是沉重的代價(jià)和成本。當(dāng)然，法律上規(guī)定這些業(yè)務(wù)活動(dòng)，都是為了查清案件事實(shí)，確保準(zhǔn)確追訴犯罪，切實(shí)保障人權(quán)，但是這其中有一些業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是非常態(tài)的，在特殊情形之下才應(yīng)開展的活動(dòng)。如果每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠?qū)⒐ぷ髯龅綐O致，其中有些業(yè)務(wù)活動(dòng)是可以避免或者少發(fā)生的，比如檢察機(jī)關(guān)作出的不批捕決定適用法律正確、釋法說理到位，就可能不會(huì)引起公安機(jī)關(guān)的復(fù)議復(fù)核或者當(dāng)事人的申訴，再比如檢察機(jī)關(guān)前期引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)偵查工作做得好，就不必要再進(jìn)行退回補(bǔ)充偵查；或者如果第一次退回補(bǔ)充偵查提綱寫得詳實(shí)清晰，在公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查期間檢察機(jī)關(guān)的引導(dǎo)工作又做到位，就沒有必要第二次退回補(bǔ)充偵查。而“案-件比”的價(jià)值就在于，引導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案人員努力在每一個(gè)環(huán)節(jié)將工作做到極致，切實(shí)提高辦案質(zhì)量和效率，減少不必要的程序空轉(zhuǎn)，更好地實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義和程序正義，滿足新時(shí)代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面有更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受的公平正義”的目標(biāo)。
二、“案-件比”是什么
“案-件比”，簡(jiǎn)單說就是“案”的數(shù)量與“件”的數(shù)量形成的一個(gè)對(duì)比數(shù)。那么，這里的“案”是什么，是指發(fā)生在人民群眾身邊的案，也就是我們通常說的有一個(gè)案子在法院、在檢察院等。這里的“件”又是什么，就是司法機(jī)關(guān)在辦案過程中，在統(tǒng)計(jì)上作為一個(gè)個(gè)“案件”數(shù)量來統(tǒng)計(jì)的案件。在不同的司法機(jī)關(guān)，針對(duì)同一個(gè)當(dāng)事人的同一個(gè)“案子”，一般都會(huì)根據(jù)該案進(jìn)入司法程序后所經(jīng)歷的有關(guān)訴訟環(huán)節(jié)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)情況而統(tǒng)計(jì)為多個(gè)“案件”。也就是說，“件”數(shù)一般都遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于當(dāng)事人自己認(rèn)為的在司法機(jī)關(guān)的那一個(gè)“案子”。就檢察機(jī)關(guān)的辦案環(huán)節(jié)而言，前文提到的20多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)就是20多“件”。比如張三故意傷害案，這是一個(gè)“案”。該“案”進(jìn)入司法程序后，公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)此作出不起訴決定，公安機(jī)關(guān)對(duì)不起訴決定依法提出復(fù)議和復(fù)核，則原本的同一個(gè)案子在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)上就變成了審查起訴加上復(fù)議、復(fù)核的三個(gè)“案件”。而復(fù)議、復(fù)核其實(shí)就是多出來的非必經(jīng)的程序環(huán)節(jié)�！鞍�-件比”將1:1設(shè)定為理想狀態(tài)。之外的“件”數(shù)越多，說明“案”經(jīng)歷的訴訟環(huán)節(jié)越多，辦案時(shí)間越長(zhǎng)，當(dāng)事人對(duì)辦案活動(dòng)的評(píng)價(jià)相對(duì)越低，辦案的社會(huì)效果相對(duì)越差。
那么，檢察機(jī)關(guān)對(duì)“案”的基準(zhǔn)數(shù)和“件”的基準(zhǔn)數(shù)是如何確定的呢？目前是將一個(gè)時(shí)期內(nèi)受理的刑事案件作為“案”的基準(zhǔn)數(shù)，批捕（不批捕）申訴、不批捕復(fù)議、不批捕復(fù)核、一次延長(zhǎng)審查起訴期限、 二次延長(zhǎng)審查起訴期限、三次延長(zhǎng)審查起訴期限、一次退回補(bǔ)充偵查、二次退回補(bǔ)充偵查、不起訴復(fù)議、不起訴復(fù)核、不起訴申訴、撤回起訴、法院退回、被告人上訴、檢察機(jī)關(guān)建議延期審理、國(guó)家賠償?shù)?6種業(yè)務(wù)活動(dòng)與“案”數(shù)之和作為“件”的基準(zhǔn)數(shù)，兩者相對(duì)比形成刑事檢察的“案-件比”指標(biāo)數(shù)。舉個(gè)比較極端的例子，李某盜竊張某2萬元錢，經(jīng)公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹�，移送檢察機(jī)關(guān)審查逮捕，檢察機(jī)關(guān)作出不批準(zhǔn)逮捕決定后，公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議?，本院復(fù)議維持不捕決定后，公安機(jī)關(guān)又向上級(jí)檢察院提請(qǐng)復(fù)核?，上級(jí)檢察院復(fù)核后撤銷了原不批捕決定，變更為批準(zhǔn)逮捕；公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)?后，將該案移送檢察院審查起訴?后，檢察機(jī)關(guān)退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查一次?，決定延長(zhǎng)審查起訴期限一次?，之后作出不起訴決定，公安機(jī)關(guān)向本院提出了復(fù)議?，之后向上級(jí)檢察院提出復(fù)核，上級(jí)檢察院復(fù)核?后撤銷原不起訴決定，決定提起公訴；案件起訴到法院后，法院由于證據(jù)方面的原因作出無罪判決??。綜合起來，李某這一個(gè)“案”，前后經(jīng)歷了不批捕的復(fù)議、不批捕的復(fù)核、退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限、不起訴的復(fù)議、不起訴的復(fù)核，起訴和審判等8項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，由于起訴和審判是必經(jīng)的環(huán)節(jié)，應(yīng)合并為1，實(shí)際經(jīng)歷了7項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。那么，這個(gè)案中的“案-件比”就是1:7，就是一個(gè)案，在司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上變成了7件。從辦案時(shí)間上看，如果都嚴(yán)格按照法定期限走，可能要經(jīng)過10個(gè)月甚至1年以上。但從工作質(zhì)效上看，并非每一個(gè)“件“都是必經(jīng)程序，如果檢察機(jī)關(guān)在作出不批捕決定時(shí)釋法說理、解釋溝通等各項(xiàng)工作都做到位，可能也就沒有后面的復(fù)議、復(fù)核等環(huán)節(jié)，“案-件比”可能就是1:1，在不到1個(gè)月內(nèi)就可能案結(jié)事了。這無論對(duì)被告人李某還是被害人張某以及社會(huì)公眾來講，后者無疑都會(huì)產(chǎn)生最佳的政治效果、社會(huì)效果、法律效果。
三、“案-件比”能發(fā)揮什么樣的作用
不難看出，檢察機(jī)關(guān)提出“案-件比”評(píng)價(jià)指標(biāo)，就是引導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和辦案人員以求極致的工作要求，做好每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作，減少非必經(jīng)的辦案環(huán)節(jié)，減少程序空轉(zhuǎn)，從而提高檢察機(jī)關(guān)整體的辦案質(zhì)量和效率，讓正義不缺席，更讓正義不拖延。
一是“案-件比”成為“多余”業(yè)務(wù)活動(dòng)的“擠壓器”。將1:1設(shè)定為“案-件比”理想狀態(tài)，1之外的非必經(jīng)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，即“件”數(shù)越少越好，這必然會(huì)引導(dǎo)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在保證辦案質(zhì)量的前提下，積極降低“件”數(shù)，通過擠壓諸如退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)審查起訴期限等16類業(yè)務(wù)活動(dòng)的次數(shù)，減少辦案環(huán)節(jié)、縮短辦案周期、減少當(dāng)事人訟累，從而實(shí)現(xiàn)辦案政治效果、法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。
二是“案-件比”成為業(yè)務(wù)管理的“指揮棒”。“案-件比”指標(biāo)既包含延長(zhǎng)審查起訴期限等直接反映辦案時(shí)長(zhǎng)的指標(biāo)，也包含當(dāng)事人申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)戎苯臃从侈k案質(zhì)量的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了效率與質(zhì)量的兼顧，可以用一個(gè)指標(biāo)從總體上反映一個(gè)院、一個(gè)部門、一名檢察官的辦案質(zhì)效，這都凸顯了“案-件比”的獨(dú)特性和引領(lǐng)作用�！鞍�-件比”勢(shì)必成為上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院辦案活動(dòng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)判斷，各級(jí)院檢察長(zhǎng)開展業(yè)務(wù)管理的指揮棒。
三是“案-件比”成為深化司法改革的“助推器”。“件”的集合中將貫穿刑事檢察的多項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)納入其中，連接了公安、法院、當(dāng)事人對(duì)辦案活動(dòng)的評(píng)價(jià)，必然引導(dǎo)辦案檢察官牢固樹立“雙贏多贏共贏”的理念，強(qiáng)化釋法說理和溝通能力，在審查逮捕階段，就開始強(qiáng)化對(duì)偵查工作的引導(dǎo)，繼而在整個(gè)訴訟活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高案件質(zhì)量，這也有助于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用和落實(shí)。
四是“案-件比”成為反映各層級(jí)司法辦案質(zhì)效的“風(fēng)向標(biāo)”。“案-件比”是一個(gè)開放性概念，根據(jù)適用范圍、目的、評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，調(diào)整“案”和“件”的集合，“案-件比”既可以對(duì)整個(gè)檢察系統(tǒng)或者一個(gè)檢察院的辦案活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以從微觀上對(duì)于個(gè)案、個(gè)體的評(píng)價(jià)，還可以從宏觀上反映整個(gè)政法機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)質(zhì)效甚至整個(gè)國(guó)家司法資源的投入情況。
五是“案-件比”成為檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法為民的新抓手。從犯罪嫌疑人或者被告人的角度講，讓所涉訴訟及早蓋棺定論，可以減少訟累；從被害人的角度講，讓受到的侵害能夠從法律上及時(shí)確認(rèn)并予以補(bǔ)償，彌補(bǔ)創(chuàng)傷；從社會(huì)大眾層面講，讓犯罪及時(shí)得到懲處，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，能夠及時(shí)發(fā)揮懲治犯罪的預(yù)警、教育和引導(dǎo)功能�？梢哉f，“案-件比”發(fā)揮的引導(dǎo)價(jià)值是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的最直接體現(xiàn)。
四、“案-件比”的引領(lǐng)效果如何
在2019年1月召開的全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上，最高檢就已經(jīng)提出了“案-件比”的概念，并且從宏觀上用于指導(dǎo)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的辦案工作。2019年的刑事檢察工作“案-件比”為1:1.87，“件”比2018年同期減少了0.02個(gè)點(diǎn)。盡管看上去減少的點(diǎn)很微小，但與2018年的辦案質(zhì)效相比，0.02個(gè)點(diǎn)相當(dāng)于減少非必經(jīng)的辦案環(huán)節(jié)3萬余個(gè)，這里面有減少的退回補(bǔ)充偵查案件數(shù)，對(duì)應(yīng)法定辦案時(shí)限相當(dāng)于此類案件都節(jié)約了2個(gè)月甚至更長(zhǎng)的時(shí)間；有減少的延長(zhǎng)審查起訴期限案件數(shù)，對(duì)應(yīng)法定辦案期限相當(dāng)于每個(gè)案件節(jié)約了15日；有減少的對(duì)不起訴案件的復(fù)核數(shù)，對(duì)應(yīng)法定辦案期限相當(dāng)于每個(gè)案件節(jié)約了1個(gè)月……3萬余個(gè)“件”相當(dāng)于為當(dāng)事人減少了3萬余次“訟累”，也相當(dāng)于減少了3萬余次業(yè)務(wù)活動(dòng)的司法投入。
一線檢察官對(duì)“案-件比”指標(biāo)高度關(guān)注，自去年年初提出這一概念后，各地辦案人員積極轉(zhuǎn)變司法理念。河北省滄州市檢察院第三檢察部主任于紅在接受媒體采訪時(shí)說，滄州市檢察機(jī)關(guān)今年第一季度‘案-件比’與去年同期相比下降了，其中退查率下降了59.68%。退查率為何下降這么多？這源于在“案-件比”指標(biāo)引導(dǎo)下，滄州市檢察機(jī)關(guān)更加充分發(fā)揮提前介入的作用，突出案件辦理的重點(diǎn)、疑點(diǎn)、難點(diǎn)，明確偵查方向和取證要點(diǎn)，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)將案件證據(jù)做得更扎實(shí)一些，減少低效退查。除此之外，滄州市檢察機(jī)關(guān)還建立了“捕后跟蹤、邊審邊補(bǔ)、案件分流、風(fēng)險(xiǎn)防控、業(yè)績(jī)考核”等一整套工作機(jī)制，推動(dòng)全市檢察機(jī)關(guān)“案-件比”持續(xù)優(yōu)化。對(duì)全國(guó)的檢察官來說，辦案時(shí)不能再像過去那樣程序上說得通就行了，而是必須考慮如何將工作做到極致，以更高標(biāo)準(zhǔn)要求自己。還以退回補(bǔ)充偵查為例，過去是能適用即適用，現(xiàn)在則是如果能在審查起訴期限內(nèi)解決的，則盡量不退回補(bǔ)充偵查。確需要退回補(bǔ)充偵查的，以前少數(shù)檢察人員會(huì)簡(jiǎn)單地以“事實(shí)不清、證據(jù)不足需要繼續(xù)偵查取證”為由退回，但現(xiàn)在會(huì)撰寫詳盡的補(bǔ)充偵查提綱，退回公安機(jī)關(guān)后還要繼續(xù)跟進(jìn)，隨時(shí)了解補(bǔ)充偵查進(jìn)展情況。比如山西省檢察機(jī)關(guān)，自2019年開始，要求三級(jí)院全面用好《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意意見書》《提供法庭審判所需證據(jù)材料通知書》《補(bǔ)充偵查提綱》等三份文書。在審查逮捕階段，如果需要對(duì)收集證據(jù)、適用法律提出意見的，即制作《逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書》，列明詳細(xì)要求，并定期跟蹤督辦，提升捕后偵查質(zhì)量。當(dāng)年5月至年底，全省該文書應(yīng)用比率由43%上升到56%，發(fā)揮作用明顯。對(duì)于審查起訴案件，發(fā)揮好《提供法庭審判所需證據(jù)材料通知書》的取證作用，將補(bǔ)證問題解決在審查起訴期限內(nèi)，減少退回補(bǔ)充偵查等。2019年，該省使用該文書2299份，比2018年多677份。對(duì)確需退回補(bǔ)充偵查的，全省檢察機(jī)關(guān)必須用好《補(bǔ)充偵查提綱》，列明退查目的、理由、案件定性的考慮和繼續(xù)偵查的方向，以準(zhǔn)確全面引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)開展補(bǔ)偵工作。2019年5月至年底，退查提綱質(zhì)量明顯上升，一句話退查、借期限退查基本杜絕，第二次退回補(bǔ)充偵查數(shù)量大大減少，同比下降49.5%。
案件當(dāng)事人對(duì)“案-件比”的引導(dǎo)價(jià)值和對(duì)自身帶來的益處更有切身的感受。黃某是一起危險(xiǎn)駕駛案中的嫌疑人，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的辦案效率他說到，沒想到案件會(huì)不起訴，更沒想到不起訴決定來得這么快，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的高效率，我的生活、工作沒受到任何影響，非常感謝。重慶市南岸區(qū)檢察院檢察一部檢察官陳雪對(duì)本案審查起訴時(shí)，同步向公安機(jī)關(guān)了解嫌疑人被抓獲后的認(rèn)罪悔罪態(tài)度、配合偵查情況，并建議偵查人員進(jìn)一步查清嫌疑人有無飲酒或醉酒駕駛前科及其他相關(guān)證據(jù)，并對(duì)駕駛路段作了實(shí)地勘查，全面評(píng)估危險(xiǎn)駕駛行為的社會(huì)危害性，將許多事實(shí)、證據(jù)問題解決在了審查起訴期限內(nèi)。綜合全案事實(shí)、證據(jù)、法律規(guī)定等各方面因素，檢察官認(rèn)為該案符合微罪不起訴條件，黃某簽署具結(jié)書并經(jīng)相關(guān)程序后，檢察官立即電話告知黃某案件處理結(jié)果，前后只用了7個(gè)工作日，不僅沒有退回補(bǔ)充偵查，而且正常的辦案期限也大大縮短。辦案檢察官陳雪在接受媒體采訪時(shí)介紹，如果按照以往的辦案慣例，不起訴案件辦理的程序相對(duì)都比較長(zhǎng)，因?yàn)橐?jīng)過補(bǔ)充證據(jù)、充分聽取各方意見、反復(fù)衡量社會(huì)危害性大小、綜合研究、請(qǐng)示匯報(bào)等多個(gè)環(huán)節(jié)。
事實(shí)勝于雄辯�！鞍�-件比”指標(biāo)的提出，促使每一位檢察人員積極轉(zhuǎn)變司法理念，帶來的直接效果是工作方式改變、效率提高，最直接的受益者就是當(dāng)事人。對(duì)此，一線檢察官們表示擔(dān)子重了，確確實(shí)實(shí)感受到了壓力，但壓力就是動(dòng)力。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)和檢察人員唯有不斷提高辦案能力和水平，才能滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)檢察產(chǎn)品的新需求。通過“案-件比”的引領(lǐng)作用，檢察機(jī)關(guān)減少的業(yè)務(wù)活動(dòng)，節(jié)約的辦案時(shí)間，為社會(huì)、為企業(yè)、為個(gè)人就是減少了勞累奔波，使真正有罪的人更早接受懲罰，讓社會(huì)及時(shí)感受到公平正義，表面看是效率，本質(zhì)體現(xiàn)的是公正，是當(dāng)事人的權(quán)益保障，是人民群眾對(duì)公平正義的感受，是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序的維護(hù)，最高人民檢察院抓“案-件比”就是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局服務(wù)，為全面依法治國(guó)服務(wù)。
1最高人民檢察院案件管理辦公室主任，一級(jí)高級(jí)檢察官董桂文
2根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第290條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為7日。
3根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第291條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為15日。
4根據(jù)《刑事訴訟法》第156條的規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限一般為2個(gè)月。
5根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，審查起訴期限一般為1個(gè)月。
6根據(jù)《刑事訴訟法》第175條的規(guī)定，補(bǔ)充偵查的期限為1個(gè)月，補(bǔ)充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計(jì)算審查起訴期限。
7根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，重大、復(fù)雜的案件審查起訴期限可以延長(zhǎng)15日。
8根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第379條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為30日。
9根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第380條的規(guī)定，人民檢察院的辦理期限為30日。
10根據(jù)《刑事訴訟法》第208條的規(guī)定，人民法院審理公訴案件一般為2個(gè)月，至遲不超過3個(gè)月。
